EØS-skandalen: På bakgrunn av en villet politikk?

Hvorfor skjedde skandalen? Stortingshøringen om NAV ga lite nytt, og ett døgn etter høringen var den heller ikke førstesidesak i mediene. Tidligere arbeidsminister Robert Eriksson sa i høringen at det var et politisk mål å ta flest mulig i kampen mot trygdesvindel. Det var bare det at de også fikk dømt uskyldige.

Tekst og foto: Carl-Erik Christoffersen

Vi er alle imot trygdesvindel og er heller ikke i tvil om at det skjer. Men mange har pekt på at hvis bare én ressurssterk person hadde blitt feilaktig dømt i denne skandalen, ville et kobbel av dyktige advokater ha blitt satt på saken. Derved hadde vi unngått denne skandalen for mange år siden. Det er nå opp til oss å finne ut hvordan EØS-skandalen kunne vært unngått og hvordan tilsvarende skandaler kan unngås i framtiden. Dessverre bidro nåværende og tidligere arbeidsministre lite til å finne fram til svaret.

Hva gjør styringskulturen med oss?

Ifm. høringen om «Et NAV med muligheter» i 2015 pekte Akademikerforbundet på at målstyring i NAV kunne gå utover kvaliteten i virksomhetens arbeid. I ettertid må vi konkludere med at målstyringen av NAV har vært sterk, noe ansatte i NAV har bekreftet. De bekrefter også at styringsformen har påvirket det faglige arbeidet negativt. Det snakkes om NAVs produksjonslinje. Det er lett å se for seg den fortvilede situasjonen til saksbehandlerne i NAV der de får stadig nye krav om flere gjennomførte saker og tilsvarende mindre saksbehandlingstid på hver sak.

Allerede i 2015 bekreftet direktør for NAV kontroll til media at de hadde fått tilført betydelige midler fra departementet til kontrolltiltak, og at det var et politisk spørsmål hvor mye departementet ønsket å bruke på dette. I Stortingshøringen bekreftet tidligere arbeidsminister Robert Eriksson at regjeringen i 2015 satset stort på «kampen mot trygdesvindel». Vi ser at det er grunn til å tro at de politiske målene i kampen mot trygdesvindel og direktoratets lojalitet overfor departementet har gått utover den faglige kvaliteten i NAVs arbeid. Retorisk kan vi spørre om det er slik at den besluttede politikken går foran kunnskapen? Er det slik at vi mister den systemkritiske tenkingen når den politiske kursen er satt?

Hvor var de kritiske grupper?

Hvordan kunne EØS-skandalen få utvikle seg når vi bygger vårt system på «den norske modellen»? Som arbeidstakerorganisasjon er det grunn til å spørre: Hvor var de kritiske røstene? Vi vet at enkelte ansatte hadde mistanke om at det var noe feil i praktiseringen av EØS-forordningen. Deres tilbakemeldinger ble imidlertid stoppet. Men hvor ble det av trepartssamarbeidet? I følge både ledelsen og de ansatte i NAV ble ikke fagsaker tatt opp i de trepartsfora som finnes i etaten. Nå må vi kunne sette spørsmålstegn ved om dette var en klok beslutning. Det er vel nettopp de ansattes organisasjoner som bør fungere som en kritisk røst i slike situasjoner. Slik var det altså ikke i NAV. Da er det naturlig å se for seg at etaten hadde andre og mer velfungerende fora å ta opp fagsaker i, men heller ikke dette synes det å ha vært i NAV.

Etatens interne gransking peker bl.a. på at internkommunikasjonen ikke er organisert godt nok. Viktig informasjon nådde aldri fram. De ansatte sa under høringen at det var lett å ta opp fagsaker internt, og ifølge det som har kommet fram var det flere ansatte som tidlig satte spørsmålstegn ved praktiseringen av EØS-forordningen. Men samtidig må vi nå erkjenne at fagsaker, som det var meldt fra om, stoppet i systemet.

På tvers av den norske modellen

Vi kan stille oss spørsmålet om New Public Management (NPM), eller «Målesyken» som noen kaller det, lar seg forene med velferdsstaten og den norske modellen. Ifølge Arbeidsgiverrådet (under Kommunal- og moderniseringsdepartementet) er det liten plass for trepartssamarbeidet i et system som NPM. Ifølge Arbeidsgiverrådet går trepartssamarbeidet på tvers av nødvendig økt effektivisering innen offentlige virksomheter. Dessuten vil det forhindre at offentlige virksomheter blir konkurransedyktige i forhold til det private.

Det er tidligere leder for stiftelsen For Velferdsstaten, Asbjørn Wahl, enig i. Hvis NPMs målstyring og resultatorientering skal være mål for hvor vellykket virksomheten er, blir det helt feil. Han mener at NPM baserer seg på et veldig enkelt menneskesyn – nemlig at menneskets viktigste drivkraft er å maksimere sin egennytte (kare til seg mest mulig på bekostning av andre), samt at vi må underkastes konkurranse for å kunne yte vårt beste.

- I den konteksten blir det derfor viktig å innføre konkurranse også i offentlig sektor, sier han. Vi må da utforme så vel organisasjon som ledelse og lønnspolitikk med utgangspunkt i belønningssystemer som prestasjonslønn, karakterer og overflatiske aktivitetsmål. Resultatet blir utvikling av omfattende mistillitsregimer og massiv kontroll ovenfra. Asbjørn Wahl peker på at det ikke finnes noe kunnskapsmessig (vitenskapelig) grunnlag for et slikt menneskesyn. Tvert imot finnes det mye kunnskap om hvordan indre motivasjon, som profesjonsetikk, faglige utfordringer, lojalitet og solidaritet spiller en avgjørende rolle for enkeltindividenes innsats. Disse egenskapene blir imidlertid hemmet, heller enn fremmet, gjennom de markedsliberale reformene.

- NPM er et uttrykk for markedskreftenes og kapitalens interesser av å åpne mest mulig av det offentlige for private investeringer – altså for profittproduksjon, samt å svekke de ansattes medbestemmelse og organisasjoner, understreker Asbjørn Wahl.

Den sittende regjeringen er en ivrig tilhenger av New Public Management (NPM). Det har vi sett gjennom privatisering og anbudsrunder på offentlige tjenester. NPM har også gitt oss nye målstyringssystemer for de offentlige virksomheter. Et eksempel var friske budsjettmidler til å gjennomføre en 10 prosent årlig økning av antall personer som ble tatt for trygdesvindel av NAV kontroll.

Bildet er sammensatt

- Vi skal være varsomme med å skylde på NPM for alt som har gått galt i NAV. Det er nok et mer sammensatt bilde enn som så, mener tidligere leder for Unio, Anders Folkestad. Vi har en tendens til å gi NPM skylden for alt som går galt i offentlig sektor. Det er ikke sikkert at det er riktig. Jeg vil heller si at NPM har i seg stor risiko når det gjelder velferdspolitikk generelt. Ideologien har elementer som går mot alt det vår velferdspolitikk bygger på. Noe av det som har gått galt i NAV henger sammen med at saksbehandlerne blir målt på hvor mange saker de håndterer og det snakkes ingenting om kvaliteten i arbeidet. Det dreier seg om et snevert målstyringssystem. Det fører til styring nedover i systemet gjennom utstrakt kontroll og rapportering. Det enkleste å måle er de kvantitative forhold, men ikke kvaliteten. Avvik fra målstyringen blir ofte sett på som «sand i maskineriet» siden det hele bygger på å belønne de som klarer å nå det mål som er satt. Det er et styringssystem som krever stor lojalitet både til system og ledelse. De som skal telle vil lett få et tunnelsyn og miste overblikket på helheten. NAV har blitt en «mastodont». I et slikt system vil NPM være en stor tilleggsrisiko fordi man blir for detaljfokusert, produksjonsfokusert og rapporteringsfokusert, slik at man mister helheten og kvaliteten. Det er et tankekors at dette systemet, som har blitt hentet fra privat sektor, har blitt et rigid styringssystem i motsetning til slik det håndteres i det private – med skjønn.

Anders Folkestad nevner også flere av de momentene som Akademikerforbundet advarte mot i sitt høringssvar i 2015.

- Unio var svært kritisk til å lage denne mastodonten. Vi savnet systemer som ville sikre at de ansatte hadde nødvendig kompetanse for raskt å kunne gjøre en god jobb. Den gangen var svaret fra NAV at de skulle lære av hverandre. Vi ser nå at dette ikke har fungert og NAV har selv innrømmet at de ikke klarte å bygge opp tilstrekkelig kompetanse til å håndtere dette godt.
Det er også en sterk lojalitet til departementet nedover i systemet. Lojalitet er en god egenskap, når den blir riktig forvaltet. Samtidig ser vi at når de utførende virksomheter der ute hele tiden har blikket festet oppover i systemet og ikke fanger opp den oppgaven de har i samfunnet, går det galt, understreker Anders Folkestad.

Finnes det alternativer?

Professor Christopher Hood ved Oxford universitet var mannen som introduserte begrepet New Public Management. Etter flere tiår med studier av erfaringene fra NPM, har professor Hood konkludert med at NPM er fullstendig uegnet som styringsform i offentlig sektor. På spørsmålet om det finnes alternativer sier Asbjørn Wahl at alternativene til NPM må baseres på et brudd med markedskreftene i den offentlige velferden. Hans forslag spenner vidt. Helt fra på den ene siden å avvikle, eller unnlate å etablere markedsmodeller. I den ene enden finner vi Offentlig-offentlig samarbeid (OOS) som en motsetning til Offentlig-privat samarbeid (OPS). Sistnevnte bidrar, etter Asbjørn Wahls mening, med lite annet enn å slippe kommersielle interesser inn i det offentlige, samt resulterer ofte i kostnadseksplosjoner, fraskriving av ansvar og kvalitativt dårlige resultater. Kvaliteten på en tjeneste er speilbildet av de ansattes kompetanse og verdigrunnlag. Arbeidet må derfor baseres på samarbeid i stedet for konkurranse, tillit i stedet for mistenkeliggjøring, understreker han.

Kilder

• Seks alternativer til New Public Management, Asbjørn Wahl, Dagsavisen 30.09.2015
• Ellevill kommersialisering, Asbjørn Wahl, Dagsavisen 20.07.2018
• Målesyken som lammer velferden, Dagbladet 07.11.2017
• Snuoperasjon, Klassekampen 03.01.2020
• Den Nordiske Modellen mot 2030, Jon Erik Dølvik, Fafo-rapport 2014:46
• NAV-kabalen nå starter oppvasken, Aftenposten, 18.01.2020
• Kartlegging av fakta i EØS-saken, Spesialoppdrag – D2019-10, Internrevisjonen NAV, 11.12.2019
• Høringssvar om «Et NAV med muligheter», Akademikerforbundet, 19.08.2015
• NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon - den norske modellens framtid, regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2011-07/id642496/